For å forstå hvordan økonomien utvikler seg, er det ikke tilstrekkelig å studere markeder, bedrifter eller forbrukere isolert. Figuren under viser økonomien som del av et bredere styrings­system der tre typer aktører påvirker hverandre: økonomiske aktører, politiske aktører og aktører i sivilsamfunnet. Samspillet mellom disse foregår innenfor et sett av institusjoner som definerer rettigheter, ansvar og handlingsrom. Det foregår også innenfor rammen av det bio-fysiske miljøet.

Figur. Styringssystemet – aktører og institusjoner – som innvevd i naturprosessene

De økonomiske aktørene omfatter produsenter og forbrukere. Produsentene organiserer produk­sjonen av varer og tjeneste som senere forbrukes. Gjennom sine beslutninger påvirker de ressursbruk, teknologiutvikling, inntektsdannelse og mengden av avfall/utslipp. Aktivi­tetene deres er imidlertid ikke frie, men formes av det figuren omtaler som ressursregimer. Dette omfatter reglene som bestemmer hvem som har tilgang til ulike ressurser og hvilke rettigheter og plikter som følger med eierskap og bruk. Det omfatter også hvilke regler som gjelder for samhandling mellom aktørene – for eksempel for omsetning via markeder eller reglene for innkreving og fordeling av skatt. Ressursregimene setter dermed rammene for den økonomiske prosessen og påvirker hvilke resultater den skaper (se også økonomisk organisering).

De politiske aktørene har på sin side myndighet til å fastsette slike rammer. Det er politikere først og fremst på Stortinget og i regjering, men også i fylkesting og kommunestyrer. Gjennom lover, regu­leringer og offentlige budsjetter påvirker de hvilke spilleregler som skal gjelde for økonomien. Politikerne opererer samtidig innenfor egne institusjonelle rammer. De viktigste er de konsti­tusjonelle reglene, som i Norge først og fremst er nedfelt i Grunnloven, og de prosedyrene (kollektive beslutningsreglene) som bestemmer hvordan beslutninger fattes i kom­mune­styrer, regjering, Storting og andre politiske organer. Politikerne former dermed viktige institusjoner både for seg selv og andre. Samtidig er ikke politiske aktører uavhengige av økonomien. De påvirkes av økonomiske interesser, sysselsettingshensyn, skatteinntekter og de resultatene den økonomiske utviklingen skaper. Nye utfordringer og konflikter kan dermed skape press for å endre de institusjonelle rammene som ikke minst økonomien opererer innenfor.

Den tredje aktørgruppen er sivilsamfunnet, som omfatter borgere allment, frivillige organisa­sjoner, fagforeninger, medier og andre arenaer for samfunnsdeltakelse. Sivilsamfunnet bidrar til å forme normer, verdier og oppfatninger av hva som er et godt samfunn. Gjennom valg, offentlig debatt, organisasjonsliv og folkelig mobilisering gir det grunnleggende legitimitet til politiske beslut­ninger. Det fungerer også som korrektiv for eksempel når makt blir for konsentrert, og engasjement i sivilsamfunnet kan skape press rettet mot endring av etablerte institusjoner. Også sivilsamfunnet opererer innenfor et sett institusjonelle rammer. I et land som Norge består de blant annet av normer for deltakelse og formelle regler for organisasjonsfrihet og ytringsfrihet.

Figuren illustrerer samtidig at alle disse aktørgruppene er innvevd i det bio-fysiske miljøet. Det leverer ressursene som økonomien er avhengig av og mottar avfallet den produserer. Resultatene av samspillet mellom aktørene blir derfor synlige både som inntekter og velferd, men også som ressursbruk, naturinngrep og miljøbelastninger.

Hovedpoenget er at økonomiske resultater ikke oppstår av seg selv eller som følge av markeder alene. De er resultat av et samspill mellom økonomiske handlinger, politiske beslutninger og normer og verdier utviklet i sivilsamfunnet. Skal vi forstå dagens miljø- og fordelings­utfordringer, må vi derfor forstå hvordan disse tre aktørgruppene påvirker hverandre og de institusjonelle strukturene de virker innenfor.

Økonomier kan organiseres på mange ulike måter. Et sentralt spørsmål er hvem som har tilgang til ressursene vi bruker, og hvilke regler som gjelder for samhandling mellom mennesker og organisasjoner, som for eksempel bedrifter. Her bruker vi begrepet ressursregime om kombina­sjonen av slike regler.

Den første typen regler gjelder eiendoms- og bruksrettigheter. Disse bestemmer hvem som kan bruke, forvalte eller høste av en ressurs. Vi kan grovt skille mellom fire former (se også egen tekstboks om eiendomsrett):

• Privat eiendom, der enkeltpersoner eller bedrifter kontrollerer ressursen.

• Felleseie, der en gruppe eier eller forvalter ressursen sammen.

• Offentlig eiendom, der staten eller kommunen har eierskapet på vegne av befolkninga.

• Fri tilgang, der ingen har eksklusive rettigheter til ressursen.

Den andre typen regler gjelder samhandling. Hvordan skal aktørene koordinere aktivitetene sine? Også her kan vi skille mellom fire hovedformer:

• Handel, slik vi kjenner det fra markeder.

• Kommando, der beslutninger tas gjennom styring og hierarki, slik som i bedrifter og offentlige organer.

• Samarbeid, der aktørene utvikler og følger felles regler.

• Ingen regler, der bruk av ressursene i praksis er uregulert.

Kombinasjoner av ulike eiendomsformer og samhandlingsregler gir opphav til ulike ressurs­regimer. Tabellen under illustrerer de mulige kombinasjonene. Virkeligheten er mer sammen­satt, dvs. i praksis kombineres ofte flere former. Samtidig synliggjør tabellen at økon­omisk organisering handler om langt mer enn markeder alene. Legg merke til at alle ressursene en gang var under ‘fri tilgang/ingen regler’. Utviklingen av økonomi og samfunn har i stor grad vært en prosess fra denne tilstanden til valg av andre kombinasjoner basert på problem­forståelse, verdier, interesser og makt. I moderne markedsøkonomier har kombina­sjonen av bestemte former for privat eiendom og markeder fått en særlig dominerende rolle. Podkasten argumenterer for at denne organiseringsformen har bidratt til høy økonomisk vekst, men også aktualisert spørsmål om miljøbelastning og fordeling.

Tabell. Idealiserte ressursregimer

De ulike kombinasjonene i tabellen representerer ikke bare tekniske forskjeller. De påvirker hvordan mennesker handler og hvilke hensyn som vektlegges. I episode 5 så vi hvordan institu­sjoner former handlingene våre, mens episode 6 viste at mennesker ikke bare handler ut fra egeninteresse, men også kan være motivert av fellesskap, ansvar og omsorg for andre.

Et marked basert på privat eiendom framhever individuell gevinst og konkurranse. Felleseie er ofte mer avhengig av samarbeid og gjensidighet. Offentlig forvalt­ning bygger i større grad på regler, politiske mål og profesjonelle normer. Ulike organiserings­former skaper derfor ulike forventninger til hva som er ‘riktig’ måte å handle på.

Det betyr ikke at én organiseringsform alltid er best. Tvert imot er hovedpoenget at måten økonomien organiseres på påvirker både hvilke motivasjoner som framheves og hvilke resultater vi dermed får. Skal vi forstå hvorfor økonomien utvikler seg som den gjør, eller diskutere hvordan en mer bærekraftig økonomi kan skapes, må vi derfor rette betydelig oppmerksomhet mot ressurs­regimene som ligger til grunn for økonomisk aktivitet.

Aksjen og aksjeselskapet framstår i dag som naturlige deler av økonomien. Historisk er de imidlertid relativt nye institusjoner og resultatet av en lang politisk og juridisk utvikling.

Ideen om å dele opp eierskap i omsettelige andeler er langt eldre enn aksjeselskapet slik vi kjenner det i dag. Historikere har identifisert forløpere både i middelalderens gruvedrift og handelsvirksomhet, der flere investorer kunne eie andeler i samme virksomhet. Et kjent eksempel er de franske Bazacle-møllene på 1300-tallet, hvor eierandelene kunne omsettes mellom ulike personer.

De første egentlige aksjeselskapene vokste fram i Europa på 1500- og 1600-tallet som svar på behovet for å finansiere kostbare prosjekter – for eksempel gruvedrift og handel med koloniene. Viktige milepæler i utviklingen av aksjeselskapsformen er blant annet Muscovy Company (1555), Company of Mines Royal (1568) og senere Dutch East India Company (VOC) fra 1602. Disse selskapene bidro til å utvikle ideen om å samle kapital fra mange investorer gjennom omsettelige eier­andeler og å spre risikoen mellom dem. Samtidig skilte de seg på viktige måter fra det moderne aksjeselskapet. De var gjerne etablert gjennom særskilte privilegier gitt av staten og hadde ofte et avgrenset formål knyttet til handel, utvinning eller koloniale virksom­heter. Den moderne aksjeselskapsformen vokste gradvis fram gjennom de institusjonelle reformene på 1800-tallet.

Likevel var aksjeselskapet lenge omgitt av betydelig skepsis. Spekulasjonsbølgen rundt South Sea Company i England kulminerte i den såkalte South Sea Bubble i 1720. Da boblen sprakk, tapte tusenvis av investorer store verdier. Blant dem var Isaac Newton, som etter sigende mistet en betydelig del av formuen sin og senere skal ha uttalt at han kunne beregne himmellegemenes bevegelser, men ikke menneskers galskap. Reaksjonen ble sterk. Samme år vedtok det britiske parlamentet Bubble Act (1720), som la strenge begrensninger på etableringen av nye aksje­selskaper. Loven ble stående i mer enn hundre år og illustrerer at aksjeselskapet lenge ble oppfattet som en institusjon som krevde omfattende politisk kontroll.

Først gjennom reformene på 1800-tallet ble lovgivningen rundt aksjeselskaper gradvis liberali­sert og selskapsformen utviklet til den dominerende organisasjonsformen den er i dag. To reformer var spesielt viktige. For det første ble det gjennom lovgivning innført begrenset ansvar for aksjeeierne. Den britiske Limited Liability Act av 1855 innebar at investorene nor­malt bare risikerte den kapitalen de hadde skutt inn i selskapet. Hus, jord og andre private eiendeler var ikke lenger automatisk utsatt dersom selskapet gikk konkurs.

For det andre ble aksjeselskapet gradvis ‘frigjort’ fra sitt opprinnelige samfunnsoppdrag. Tidlige selskaper var ofte opprettet for bestemte formål som å bygge en jernbane og ble avviklet når formålet var nådd. De var også underlagt andre restriksjoner. Mot slutten av 1800-tallet ble mange av disse fjernet. Selskapene kunne fra da av eksistere på ubestemt tid, eie aksjer i andre selskaper, operere over større geografiske områder og ekspandere gjennom oppkjøp og fusjoner. Samtidig ble etablering av selskaper liberalisert. Resultatet var framveksten av den moderne selskapsformen med de kjennetegnene vi ser i dag: omsettelige aksjer, begrenset ansvar, egen juridisk personlighet og profesjonell ledelse.

Sett i lys av podkasten er dette viktig fordi aksjeselskapet ikke bare er en måte å organisere produksjon på. Aksjeselskapet har gjort det mulig å mobilisere kapital, organisere produksjon i stor skala og gjennomføre investeringer som tidligere ville vært vanskelige å realisere. Samtidig har selskapsformen styrket en økonomisk dynamikk preget av kontinuerlig ekspan­sjon og krav om avkastning, noe som har bidratt til dagens miljø- og fordelings­utfordringer. Aksjeselskapet er derfor ikke bare et juridisk verktøy, men en av de mest innflytelsesrike insti­tu­sjonene i moderne økonomier.

Miljøpolitikken har i stor grad blitt del av en to-stegs prosess. Først etableres økonomiske institusjoner, teknologier og ressursregimer for å fremme produksjon, sysselsetting og økonomisk vekst. Deretter, når miljøproblemene som følger av dette blir synlige, forsøker samfunnet å begrense skadevirkningene gjennom nye regler, virkemidler og organisasjoner. Miljøpolitikken er dermed blitt fanget i en prosess der vi vokser først og regulerer etterpå.

Norsk miljøpolitikk illustrerer dette mønsteret godt. De første alvorlige miljøproblemene knyttet til industrialiseringen ble i liten grad forstått som miljøspørsmål. Da fluorutslipp fra aluminiumsverkene i Årdal skapte skader på husdyr og beiteområder etter andre verdenskrig, ble saken først og fremst sett som en konflikt mellom naboer og næringsinteresser. Problemene ble håndtert gjennom den daværende Granneloven, som regulerte forholdet mellom eiendom­mer og naboer. Utslipp ble dermed behandlet som lokale enkelttilfeller snarere enn som uttrykk for et bredere samfunnsproblem.

­Etter hvert som lignende saker dukket opp flere steder og forskningen dokumenterte sammen­hengene mellom utslipp og miljøskader, vokste en ny forståelse fram. På 1960- og 1970-tallet ble miljøproblemer gradvis definert som et eget politisk felt. Nye institusjoner og organisa­sjons­strukturer ble etablert, med opprettelsen av Miljøverndepartementet i 1972 som den viktigste milepælen. Det som tidligere var håndtert som enkeltstående konflikter, ble nå forstått å ha et omfang som krevde sin egen politikk.

Vi fikk Naturloven av 1970 som ble etterfulgt av Naturmangfoldloven i 2009. Forurensning av luft og vassdrag førte etter hvert til en egen lov – Forurensingsloven fra 1981. Men det tok altså tid å få disse reglene på plass. Dette er ikke minst synlig med klima­gassutslippene. Her tok det nesten hundre år fra man forskningsmessig hadde vist effekten av karbondioksidutslipp på klimaet til klimapolitikken vokste fram som eget politikkområde. Det første utslippsmålet ble i Norge formulert i 1989 og CO2-avgift ble innført i 1991. Klimaloven kom i 2017. Felles for disse eksemplene er at reguleringene altså kom først etter at problemene var blitt synlige, og ofte lenge etter at de samfunnsmessige aktivitetene som skapte dem var igang.

Denne måten å bygge politikk på har en svært viktig svakhet. Når investeringer, infrastruktur og nærings­struk­turer først er etablert, blir det kostbart å endre kurs. Dette omtales gjerne som stiavhengighet. Fossil energi er et godt eksempel. Industri, transport og energisystemer ble bygget opp rundt kull, olje og gass lenge før klimaendringer ble et politisk tema. Når utslippene senere skulle reduseres, ble man ikke bare konfrontert med de store kostnadene ved å legge om, men også motstand fra aktører som hadde store økonomiske interesser knyttet til de eksisterende løsningene.

Miljøpolitikk handler derfor ikke bare om å rydde opp i skader som allerede har oppstått. En sentral utfordring er å utvikle institusjoner og ressursregimer som i større grad tar hensyn til mulige miljøeffekter før investeringer og teknologiske valg låser samfunnet til bestemte utvik­lings­baner. Dette er kjernen i føre-var-tenkningen og et viktig utgangspunkt for arbeidet med en bærekraftig økonomi.