For å forstå hvordan økonomien utvikler seg, er det ikke tilstrekkelig å studere markeder, bedrifter eller forbrukere isolert. Figuren under viser økonomien som del av et bredere styrings­system der tre typer aktører påvirker hverandre: økonomiske aktører, politiske aktører og aktører i sivilsamfunnet. Samspillet mellom disse foregår innenfor et sett av institusjoner som definerer rettigheter, ansvar og handlingsrom. Det foregår også innenfor rammen av det bio-fysiske miljøet.

Figur. Styringssystemet – aktører og institusjoner – som innvevd i naturprosessene

De økonomiske aktørene omfatter produsenter og forbrukere. Produsentene organiserer produk­sjonen av varer og tjeneste som senere forbrukes. Gjennom sine beslutninger påvirker de ressursbruk, teknologiutvikling, inntektsdannelse og mengden av avfall/utslipp. Aktivi­tetene deres er imidlertid ikke frie, men formes av det figuren omtaler som ressursregimer. Dette omfatter reglene som bestemmer hvem som har tilgang til ulike ressurser og hvilke rettigheter og plikter som følger med eierskap og bruk. Det omfatter også hvilke regler som gjelder for samhandling mellom aktørene – for eksempel for omsetning via markeder eller reglene for innkreving og fordeling av skatt. Ressursregimene setter dermed rammene for den økonomiske prosessen og påvirker hvilke resultater den skaper (se også økonomisk organisering).

De politiske aktørene har på sin side myndighet til å fastsette slike rammer. Det er politikere først og fremst på Stortinget og i regjering, men også i fylkesting og kommunestyrer. Gjennom lover, regu­leringer og offentlige budsjetter påvirker de hvilke spilleregler som skal gjelde for økonomien. Politikerne opererer samtidig innenfor egne institusjonelle rammer. De viktigste er de konsti­tusjonelle reglene, som i Norge først og fremst er nedfelt i Grunnloven, og de prosedyrene (kollektive beslutningsreglene) som bestemmer hvordan beslutninger fattes i kom­mune­styrer, regjering, Storting og andre politiske organer. Politikerne former dermed viktige institusjoner både for seg selv og andre. Samtidig er ikke politiske aktører uavhengige av økonomien. De påvirkes av økonomiske interesser, sysselsettingshensyn, skatteinntekter og de resultatene den økonomiske utviklingen skaper. Nye utfordringer og konflikter kan dermed skape press for å endre de institusjonelle rammene som ikke minst økonomien opererer innenfor.

Den tredje aktørgruppen er sivilsamfunnet, som omfatter borgere allment, frivillige organisa­sjoner, fagforeninger, medier og andre arenaer for samfunnsdeltakelse. Sivilsamfunnet bidrar til å forme normer, verdier og oppfatninger av hva som er et godt samfunn. Gjennom valg, offentlig debatt, organisasjonsliv og folkelig mobilisering gir det grunnleggende legitimitet til politiske beslut­ninger. Det fungerer også som korrektiv for eksempel når makt blir for konsentrert, og engasjement i sivilsamfunnet kan skape press rettet mot endring av etablerte institusjoner. Også sivilsamfunnet opererer innenfor et sett institusjonelle rammer. I et land som Norge består de blant annet av normer for deltakelse og formelle regler for organisasjonsfrihet og ytringsfrihet.

Figuren illustrerer samtidig at alle disse aktørgruppene er innvevd i det bio-fysiske miljøet. Det leverer ressursene som økonomien er avhengig av og mottar avfallet den produserer. Resultatene av samspillet mellom aktørene blir derfor synlige både som inntekter og velferd, men også som ressursbruk, naturinngrep og miljøbelastninger.

Hovedpoenget er at økonomiske resultater ikke oppstår av seg selv eller som følge av markeder alene. De er resultat av et samspill mellom økonomiske handlinger, politiske beslutninger og normer og verdier utviklet i sivilsamfunnet. Skal vi forstå dagens miljø- og fordelings­utfordringer, må vi derfor forstå hvordan disse tre aktørgruppene påvirker hverandre og de institusjonelle strukturene de virker innenfor.